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PROMOTION DE L’INVESTISSEMENT AU SENEGAL PAR L’APIX
Performances douteuses et opacité

lundi 6 juin 2011

Sur les 16 marchés passés par l’Apix en 2009, 7 l’ont été par avenants. Le rapport 2009 de l’Armp épingle l’Apix pour des régularisations de marchés sur la totalité de ces avenants dont les travaux ou services ont débuté avant même l’obtention des avenants et la signature des contrats. Une première ? Que non ! Le rapport 2009 de la Cour des comptes révèle également des impairs en matière de gestion et l’inexistence d’un cadre d’évaluation des performances de l’Apix SA. Sous ce rapport, la faiblesse des progrès accomplis dans l’amélioration du climat des affaires au Sénégal est-elle extérieure à l’Apix, comme a bien voulu le faire croire la Dg de l’Apix, Aminata Niane ? Rien n’est moin sûr.

« La promotion de l’investissement est transversale. Il est difficile que ce travail soit uniquement porté par l’Apix. (…) Les réformes doivent être un changement naturel, mais aujourd’hui on n’est pas dans cette dynamique, pour chaque petite réformette il faut creuser des montagnes. Et c’est épuisant. (…)Il faut que l’on bouge si on ne veut pas disparaître de la carte et laisser la place à d’autres ». La Dg de l’Agence de promotion de l’investissement et de la promotion des grands travaux (Apix), Aminata Niane, durant son discours devant les membres du Conseil économique et social (Ces) qui l’ont reçue, le mercredi 20 avril, autour des « enjeux, contraintes et perspectives de l’investissement », s’est employée à dérouler un catalogue de contraintes à l’attractivité du Sénégal. Elle souligne parmi celles-ci : l’énergie, le foncier, l’accès aux financements des Pme ou encore la sécurité, la saleté etc. qui seraient, le corset dans lequel l’investissement est pris. « De toute la liste des catalogues de contraintes on pourrait en choisir trois : le foncier, l’accès au financement des Pme et on ne peut pas ne pas parler de l’énergie. Et nous qui vendons, on a du mal à répondre aux questions », dit-elle.

Que peut-elle faire si les autres secteurs ne font pas leur boulot ? Semble-t-elle se demander. A l’entendre parler, il n’y a aucune chance pour le Sénégal d’améliorer son classement dans le Doing business en 2011 (en 2010, il s’était classé 152e sur 183 pays). Bien sûr qu’au delà de l’environnement olfactif, la parcimonie avec laquelle les banques distribuent les crédits et leurs coûts prohibitifs est un rempart à l’investissement. Bien sûr que le rationnement de l’électricité en décourage plus d’un investisseur. Sans nul doute, la dispersion des structures d’encadrement des entreprises est une aberration. Sûrement, la crise financière et économique ne s’est pas arrêtée aux portes du Sénégal et est, en partie, responsable du repli des flux des investissements directs étrangers.

Mais l’image peu séduisante projetée par le Sénégal aux investisseurs étrangers et nationaux devrait-elle constituer une surprise pour la Dg de l’Apix ? Vu que dans son business plan les objectifs qui lui sont assignés l’ont été de manière « disparate ». Assurément non. Comme le révèle la Cour des comptes, les dispositions pour fixer à l’Apix des indicateurs de performance n’ont jamais fait l’objet de mesures pratiques. Dans son rapport 2009, la Cour des comptes a en effet levé un coin du voile sur le cadre global d’évaluation des performances de l’Apix, durant les exercices de 2003 à 2007. Ses vérificateurs s’étranglent presque en découvrant que « dans le business plan de l’Apix, les objectifs qui lui ont été fixés l’ont été de manière disparate » et que « dans la réalité, aucune lettre de mission n’a été prise, aucun indicateur de performance n’a été fixé pour permettre à l’autorité de tutelle de procéder à l’évaluation de l’Apix ». On comprend que dans ces conditions les résultats obtenus ne soient pas à la hauteur des aspirations. Ce qui n’a d’ailleurs pas échappé aux rapporteurs de la Cour qui ont souligné dans leur rapport que, « s’agissant des grands travaux, non seulement, les délais de réalisation ne sont pas fixés expressément mais aussi, aucun contrôle n’est exercé par un organe délibérant de l’Apix, notamment le Comité stratégique de promotion de l’investissement (Cspi) ». Pis, poursuivent les vérificateurs, « la revue des procès verbaux du Cspi n’a révélé aucun rôle de cet organe, dans la mise sur pied d’un mécanisme de mesure des performances de l’Apix ou l’évaluation de la direction générale ».

Mauvaise gouvernance

Dans l’optique de faire le rapprochement entre les prévisions et les réalisations en termes d’investissements et d’emplois créés suite aux activités de promotion de l’Apix, les rapporteurs ont regretté que « les données mises à notre disposition ne nous ont pas permis d’effectuer ce rapprochement », ou encore que « les chefs de marchés chargés de démarcher les investisseurs ne suivent pas l’aboutissement et l’exécution des projets ». In fine, il demeure difficile pour la Cour de mesurer la part de l’intervention de l’Apix dans le taux de croissance et la balance commerciale du Sénégal.

Il est difficile dès lors de savoir si l’objectif de créer 30 000 à 40 000 emplois par an au moins pendant cinq ans a été atteint, d’autant que l’absence de rapport d’activités ne permet pas au top management de rendre compte de l’exécution de sa mission de promotion de l’investissement, et de reconstituer les montants réels des investissements et du nombre d’emplois. En effet, à en croire le rapport, l’examen des réalisations de l’Apix montre une difficulté à mesurer les réalisations en termes d’investissements et d’emplois générés. « Non seulement les chiffres avancés sur le montant des investissements et le nombre d’emplois générés restent peu fiables en raison du peu de justificatifs de leur fiabilité et du manque de suivi des investisseurs prospectés », mais le plus grave à en croire la Cour est que : « ces manquements remettent en cause non seulement le niveau de performance de l’Apix mais également l’optimisation des ressources mobilisées ».

Tout au long du rapport, la Cour pointe comme principal responsable de ces manquements : l’Etat qui a prévu dans les dispositions de l’article 7 de la loi n° 2007-13 du 19 février 2007, une exemption de contrôle d’Apix SA par un organe d’Etat et la dérogation des marchés publics. Outre ce point fâcheux mis en exergue, les vérificateurs révèlent les mauvaises habitudes prises par l’agence comme l’absence de reddition des comptes et de transparence dans sa gestion.

La responsabilité de l’Etat est également indexée sur la mutation de l’agence en Société anonyme à participation publique majoritaire (Sapp). Dans leurs conclusions, les rapporteurs en pointent les effets négatifs en termes de dysfonctionnements. « Les dispositions textuelles ayant consacré cette mutation ont généré un certain nombre de dysfonctionnements ayant trait à un cantonnement des attributions de l’organe délibérant de l’Apix ainsi qu’une modalité de dérogation au code des marchés publics maladroitement aménagée par le texte créant Apix SA », ont-ils souligné. Une situation inédite et non conforme, vigoureusement dénoncée par la Cour qui exige, par ailleurs, l’application à l’Apix de la loi 90-07 du 26 juin 1990 relative à l’organisation et au contrôle des entreprises du secteur parapublic.

Primes de performance indues

Les aspects budgétaires et comptables, la gestion du personnel et les conditions de réalisation des grands travaux ont également retenu l’attention de la Cour des comptes. Leur examen a suffi de la convaincre que ces postes peuvent compromettre l’objectif de promotion de l’investissement. En atteste l’ampleur et la récurrence des dépassements budgétaires de plus de 50% en moyenne sur toute la période contrôlée, aussi bien dans le budget de fonctionnement que celui de l’investissement, « sans pour autant que l’élaboration du budget de l’Apix connaisse des corrections conséquentes d’une année à l’autre ». Pis, concernant la gestion, les contrôleurs ont regretté que « pour les exercices 2003 et 2004, les documents budgétaires obtenus ne permettent pas un contrôle efficace et approfondi du budget ».

La Cour aborde aussi la fixation du salaire et des avantages du directeur général. On apprend ainsi que Aminata Niane cumule ses fonctions avec celles de ministre conseiller du président de la République, de président du conseil d’administration de l’Aibd SA et d’administrateur de la zone économique spéciale. « Des attributions excessives pour une seule personne » qui, de l’avis de la Cour « laisse planer un défaut de clarté et engendre des rémunérations exorbitantes », d’autant que « l’organe de délibération n’a joué aucun rôle dans la fixation de ces avantages ». Etonnés, les vérificateurs l’ont également été en constatant que la Dg, bénéficie d’une prime de performance indexée sur le montant des programmes d’investissement dans lesquels l’agence est impliquée en qualité de maître d’ouvrage déléguée ou d’agence d’exécution. Cette mesure n’aurait pas choqué si la détermination de cette prime de performance était assortie d’objectifs à atteindre ou d’un indicateur à satisfaire dans le cadre des tâches qui sont assignées à la Dg. Or il n’en est rien.

La Cour n’a pas non plus manqué de s’étonner du manque de clarté des mécanismes de contrôle des activités de la Dg et épingle aussi la signature de « manière irrégulière » de marchés par le directeur général adjoint de l’époque, Hamat Sall, pour un montant de 3 594 338 025 FCFA. Alors que, rappelle la Cour, il ne bénéficie pas de délégation de pouvoirs ou de signature dans ce sens.

Interventionnisme

Par ailleurs, s’il y a une chose que la Dg de l’Apix a manqué de notifier aux membres du Conseil économique et social, c’est la trop forte immixtion de la tutelle, la présidence de la République en l’occurrence, dans la passation des marchés de construction ou de communication. La demande adressée en 2006 par l’ancien directeur de cabinet du président de la République de l’époque, Souleymane Ndéné Ndiaye, au président de la Commission nationale des contrats de l’administration, Daniel Sané, afin qu’il autorise l’Apix à contracter un marché en communication par entente directe avec le cabinet Code Africa pour un montant de 1 200 000 euros, soit 787 200 000 FCFA, en est l’illustration la plus parfaite. C’est à la lumière de ce manquement que la Cour exige la fin de ces interventions intempestives « pour permettre une gestion plus autonome et responsable de la direction générale de l’agence ».

Une direction dont les entorses graves aux règles de passations des marchés publics et surtout le non respect des délais d’exécution des chantiers comme le mur de clôture de l’Aéroport international Blaise Diagne (Aibd) et le tronçon Malick Sy-Patte d’Oie de l’autoroute à péage ont été relevées. A ce sujet, les rapporteurs ont révélé que, parmi les premiers projets confiés par le décret 2000-562 du 10 juillet 2000, aucun n’a été, au moment de la vérification, entièrement réalisé. C’est notamment le cas du projet du chemin de fer à écartement standard « qui est à l’abandon ». Pour toute explication, Aminata Niane sert aux conseillers économiques et sociaux le coût prohibitif du kilomètre. « Le chemin de fer à écartement standard coûte un million de dollars le kilomètre » et d’ajouter « ce sont les investisseurs miniers qui ont intérêt à investir dans le transport ferroviaire. »

Il est également à souligner que le tracé de l’autoroute à péage était prévu de relier Dakar à Thiès, seulement, dans la formule retenue, les travaux actuels sont réalisés sur le tronçon-Dakar Diamniadio. C’est à la lumière de cette colonne d’irrégularités que plusieurs recommandations ont été faites. Injonction a été ainsi faite à la Dg de s’expliquer sur l’absence de lettre de mission, de fixation d’indicateurs de performance et la non détermination des délais de réalisation de grands travaux et de s’atteler à mettre en place des indicateurs chiffrés assignés aux services de l’Apix. Dans le même temps, dans leur observation n° 32, les rapporteurs demandent au Pca de l’Apix de saisir ledit conseil aux fins de mise en place d’un dispositif permettant l’évaluation des activités de Apix SA.

Le moins qu’on puisse dire est que le rapport 2009 de l’Armp confirme ces impairs. En effet les vérificateurs du cabinet Kpmg commis par l’Autorité de régulation des marchés publics ont relevé que sur les 16 marchés passés par l’Apix pour un coût de 9, 334 milliards F CFA, les sept l’ont été par avenants. Ces avenants représentent 92% du montant global de l’échantillon, soit 8 302 534 425 F CFA. Qui plus est, constatent les auditeurs, pour la totalité de ces avenants, les travaux ou services ont débuté avant même l’obtention des avenants et la signature des contrats.

Réponse de l’Apix

Voici la réponse qui nous a été servie par le service de communication de l’Apix, près d’un mois après nous avoir demandé de leur transmettre un questionnaire écrit : « Nous vous remercions du professionnalisme dont vous avez fait montre en nous envoyant un questionnaire dans l’attente de notre réaction officielle. Toutefois, la Direction Générale de l’Apix, après avoir requis l’avis de ses conseils, ne saurait répondre à un rapport provisoire par presse interposée pour des raisons évidentes de non publication définitive du rapport de la Cour des Comptes. Ceci tient lieu ponctuellement de réponse à votre demande de réaction. Bien cordialement. »

NDLR : Cette réponse laconique, traduit éloquemment le peu de souci qu’ont ceux qui sont chargés de la gestion des ressources publiques de l’opinion des Sénégalais et le peu d’attachement qu’ils ont pour la transparence. Comment s’étonner alors que le Sénégal traine en queue de cortège du Doing business ? Car, « se bouger pour ne pas disparaître de la carte et laisser la place à d’autres », c’est partager avec les « autres » les valeurs universelles de bonne gouvernance.

Mamby DIOUF


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